Роль независимой финансовой экспертизы в решении проблемы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве
Услуги по содержанию и ремонту жилья, а также коммунальные услуги подобны здоровью: пока они есть, мы их не замечаем, как только начинаются перебои – то только об этом и говорим. Если где-то отключают в домах тепло, воду, газ или электричество, то все сразу вспоминают про кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства и про реформу жилищно-коммунального хозяйства, которая как старая сломанная телега: громко и надрывно скрипит, а едет очень медленно. Про плачевное состояние жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) вспоминают также и накануне выборов. Практически любая предвыборная компания в регионах включает в свою предвыборную платформу критику действующих тарифов ЖКХ и обещаний по их снижению.
Как известно из курса экономической теории, предприятие-монополист склонно неограниченно увеличивать тариф. Предприятия отрасли ЖКХ, как правило, являются монополистами: мы не выбираем, какая дирекция единого заказчика будет управлять нашим жилищным фондом, и каких подрядчиков она будет нанимать. Если в данной отрасли существовал свободный рынок, то мы бы выбрали организацию, которая предложила бы наименьшую цену за услуги ЖКХ с удовлетворяющим нас уровнем качества. Если плата за эти услуги казалось для нас высокой, нам не на кого было сетовать, разве что только на общее экономическое положение в стране. Но в настоящее время не существует рынка услуг ЖКХ, есть организации-монополисты, и объективных предпосылок для возникновения такого рынка в обозримом будущем нет. Ввиду того, что потребитель беззащитен перед предприятиями ЖКХ, так как у него нет возможности выбора, государство должно регулировать размер тарифа на оказываемые предприятием ЖКХ услуги и контролировать уровень их качества. В постановлении Правительства № 89 от 17 февраля 2004 года «Об утверждении основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» сказано, что регулирующими органами являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Именно эти органы утверждают цены и тарифы на услуги ЖКХ на очередной финансовый год.
В условиях монополистического положения предприятий ЖКХ рыночный механизм снижения издержек не действует. Даже напротив, предприятия ЖКХ заинтересованы максимально повышать издержки. В настоящее время единственным элементом механизма снижения издержек является государственный процесс регулирования ценообразования. Субъектами данного процесса выступают органы федеральной, региональной и местной власти, предприятия ЖКХ, а также независимые эксперты.
Как мы упоминали выше, интерес предприятия ЖКХ состоит в том, чтобы тариф был как можно выше, что повлияет на приток денежных средств, выручку, прибыль, позволит получать работникам предприятия хорошую заработную плату. Интерес регулирующих органов, функции которых выполняет в основном органы местного самоуправления, заключается в сдерживании роста тарифа, так как от размера тарифа напрямую зависит общественное мнение о существующей власти в регионе и в муниципальном образовании. Но также органы местного самоуправления вынуждены учитывать, что тариф должен позволять предприятиям ЖКХ худо-бедно функционировать и не приостанавливать производственный процесс, в противном случае, при авариях и перебоях в центральном отоплении, водоснабжении, газоснабжении и т.д. подрывается авторитет региональной и муниципальной власти, и уже не только перед избирателями, но также и перед федеральной властью.
Конфликт интересов между регулирующими органами и предприятиями порой накаляется до предела. В разрешении этого конфликта ключевую роль играет независимый эксперт. В Постановлении Правительства № 89 от 17 февраля 2004 года указано, что установление цен и тарифов осуществляется с учетом независимой экспертизы. Без проведения независимой экспертизы не может быть принято ни одно постановление о размере цен и тарифов за услуги ЖКХ. Выражая свою точку зрения о размере экономически обоснованного тарифа, эксперты выступают как бы буфером между регулирующими органами и предприятиями ЖКХ.
Какими же должны быть цены и тарифы на жилищно-коммунальные услуги, чтобы «волки были сыты и овцы целы»? Цены и тарифы рассчитываются на основе валовой необходимой выручки, которая включает в себя экономически обоснованные затраты и необходимый уровень рентабельности. Валовая необходимая выручка делится на натуральный показатель (им может быть среднеэксплуатируемая жилая площадь в квадратных метрах, объемы реализации воды в кубических метрах и т.д.) и мы получаем цену за содержание и ремонт жилья или тариф за коммунальные услуги. Размер платы за услуги по содержанию и ремонту жилья определяется как произведение соответствующей цены за единицу услуги на общую площадь жилого помещения, которую занимает потребитель. Размер платы за коммунальные услуги определяется как произведение соответствующей цены за единицу услуги на объемы потребляемых ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии и т.д.) по показаниям приборов учета. При отсутствии приборов учета объем потребления коммунальных услуг принимается равным нормативам потребления, устанавливаемый органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления.
В постановлении № 89 определены два метода установления цен и тарифов: затратный и индексный. Затратный метод основан на определении состава планируемых расходов на основании методик, разрабатываемых Государственным комитетом по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой РФ). Индексный метод указан в постановлении как дополнительный и основывается на использовании индексов-дефляторов, которые устанавливаются Министерством экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития РФ).
Методики Госстроя РФ основываются на нормативном подходе в определении состава затрат предприятий ЖКХ, то есть на сколько должны финансироваться соответствующие статьи, чтобы жилищно-коммунальное хозяйство нормально (то есть без сбоев в работе и аварий) функционировало. При расчете нормативных затрат нередко выходит весьма высокий тариф, не подъемный по мнению регулирующих органов для большинства населения. И регулирующие органы при утверждении цен и тарифов принимают в рассмотрение фактические затраты, сложившиеся за соответствующий период. Однако рассчитывать цены и тарифа, основываясь на фактических расходах предприятий ЖКХ, представляется не совсем верным. Во-первых, фактические расходы предприятие может искусственно увеличивать, зная, что регулирующий орган будет принимать во внимание лишь фактические расходы при утверждении плановых расходов на соответствующий регулируемый период. Во-вторых, фактические расходы могут быть урезанными вследствие отсутствия финансирования, например, статьи на текущий ремонт.
Индексы-дефляторы рассчитываются Минэкономики РФ по основным статьям расхода (топливо, электроэнергия, заработная плата и т.д.) на основе прогнозирования инфляционного повышения цен в стране на регулируемый период.
В постановлении № 89 указано, что «применение в течение одного расчетного периода регулирования разных методов установления цен и тарифов в отношении организаций, осуществляющих одни и те же регулируемые виды деятельности, не допускается».
Основываясь на проведенных многочисленных экспертизах цен и тарифов ЖКХ, автор берет на себя смелость утверждать, что регулирующие органы большинства муниципальных районов и образований при расчете многих статьей плановой калькуляции учитывают при утверждении тарифа фактические показатели деятельности предприятий ЖКХ, а также наряду с затратным методом применяют и индексный метод определения состава затрат, включаемых в тариф.
Проводя независимую экспертизу, эксперты подробно анализируют каждую статью расходов плановой калькуляции и сравнивают их с фактической калькуляцией. Независимые эксперты указывают методы определения плановых расходов по той или иной статье, а также обоснованность конкретной суммы планируемого расхода по статьям. И тогда регулирующий орган на справедливые возгласы населения «почему поднимаете тариф на 60 %», будет спокойно отвечать, что на основании проведенной экспертизы независимые эксперты считают необходимым расходы на ремонт принять по представленным сметам, которые составлены с учетом проведения планово- предупредительного ремонта систем городского жизнеобеспечения, что повысит их надежность и эффективность. На справедливые возгласы предприятий ЖКХ «почему у нас зарплата низкая», регулирующий орган будет спокойно отвечать, что уровень заработной платы установлен как средний по отрасли и подтвержден независимыми экспертами.
Говоря о проблемах ценообразования в ЖКХ нельзя ни пройти мимо проблемы источников финансирования в ЖКХ. Основной источник финансирования деятельности ЖКХ является, безусловно, выручка, которая включает в себя возмещение расходов предприятия и необходимый для развития предприятия уровень прибыли. Однако не вся запланированная валовая выручка по окончании года превратится в реальные доходы предприятия ЖКХ. На это имеется несколько причин.
Во-первых, с учетом возможностей местного бюджета тариф для населения устанавливается, как правило, меньше чем тариф, рассчитанный на основе необходимой валовой выручки. По Московской области, к примеру, тариф, установленный для населения на 10 % меньше, чем тариф, рассчитанный на основе валовой необходимой выручки. Эти 10 % бюджет должен перечислять предприятиям, но эти взятые на себя обязательства часто не исполняет.
Во-вторых, существует также льготная категория населения, которая освобождена от платы за услуги ЖКХ частично или полностью. Ввиду того, что услуги этим категориям населения предприятия ЖКХ фактически оказывают, а реальной платы за них предприятия ЖКХ не получают, выручка опять выходит лишь на бумаге. Данные доходы, которые только на бумаге, предприятия ЖКХ называют «выпадающими». Компенсировать эти «выпадающие» доходы должен местный бюджет, на это в федеральном бюджете предусмотрены соответствующие статьи.
В-третьих, существует много неплательщиков за услуги ЖКХ, механизм выселения которых до сих пор законодательно не проработан.
В результате у предприятия ЖКХ годами образовывается огромная дебиторская задолженность перед бюджетом и прочими неплательщиками, что нередко приводит предприятия к хронической неплатежеспособности, так как большой уровень дебиторской задолженности не позволяет в полном объеме и в установленные договорами сроки рассчитываться с кредиторами. Тогда открывается новое предприятие, куда по договору безвозмездного пользования либо как-то иначе переводятся активы неплатежеспобного предприятия и все начинается заново: сначала ДЕЗ №1, затем открывают ДЕЗ № 2 и т.д.
Естественно, в ситуации, когда бюджет не выполняет своих обязательств перед предприятиями ЖКХ, предприятия стараются утвердить завышенный тариф, чтобы обеспечить непрерывное осуществление производственного процесса. Тогда те потребители, которые платят, платят за тех, которые не платят.
Сложная схема с бюджетным финансированием, которая заключается в обязательствах бюджета покрывать разницу между тарифом, установленном для населения и тарифом, рассчитанный на основе валовой необходимой выручки, а также обязательства бюджета по покрытию расходов за льготников еще более запутывает процесс ценообразования в данной отрасли. Если человек нормально зарабатывает, пусть платит все 100 %, к чему это лицемерие 70, 80, 90 %? Если человек социально незащищен, то обязанность государства ему помочь. Именно за это мы платим государству налоги. И, конечно, очень хорошая идея, провозглашенная еще в 1992 году, что помощь должна быть персонифицирована. Если бюджет должен какому-то безликому предприятию, то никому дела нет, а вот если бюджет не компенсировал человеку, который потратил весь свой доход на оплату услуг ЖКХ, денежные средства и он стал голодать – то это другое дело. Но что-то персонифицированная помощь в области ЖКХ не внедряется в жизнь и провозглашена лишь на бумаге.
На основании проведенной экспертизы будет видно, на сколько предприятие недополучило выручку вследствие не исполнения бюджетом своих обязательств. На основании данной информации возможно будет не только глубже понять планируемые расходы, но и рассмотреть возможность реструктуризации текущих налоговых платежей предприятий ЖКХ.
Подводя итоги всему вышеизложенному, мы можем констатировать полный хаос в данной отрасли. Плановые экономически обоснованные затраты определяются где-то по нормативам, где-то по факту, а где-то вообще произвольно. Расчеты, обосновывающие тот либо иной уровень рентабельности, отсутствуют. Натуральные показатели, на основании которых рассчитывается тариф, определяются также очень не прозрачными методами. Если в расчете цены на содержание и ремонт жилья используется такой натуральный показатель как среднеэксплуатируемая площадь, который подтверждается данными БТИ и более менее прозрачен, то объемы реализации холодного и горячего водоснабжения, центрального отопления, канализации практически никак нельзя проверить. Зачастую они рассчитываются косвенно, например, по энергопотреблению насосов и проч. На предложения об установке приборов учета, например, на месте подъема воды, руководство предприятия отвечает, что либо нет денег (а на 20 % утечки воды деньги у них есть), либо что счетчики не выдержат давления в нашей системе, потому что она очень индивидуальна и т.д. Хотя современные счетчики выдерживают любое давления. И, наконец, ввиду того, что приборы учета сейчас установлены далеко не у всех потребителей, большинству из нас приходится платить по нормативам потребления, то есть кто-то за нас рассчитал, сколько мы в среднем в сутки расходуем холодной воды, горячей воды, сколько от нас остается мусора и т.д. Данные нормативы потребления также рассчитываются регулирующими органами на основании советских методик двадцатилетней давности, которые давным-давно не являются адекватными сложившейся ситуации в ЖКХ.
Запутанная схема с бюджетным финансированием отрасли ЖКХ и ценообразованием выгодна и органам местного самоуправления, и предприятиям ЖКХ. «В мутной воде легче рыбу ловить», гласит народная мудрость. С предприятия как правило никто не спрашивает, как оно потратило полученные от реализации услуг по утвержденному тарифу денежные средства. Без крупных аварий и без громких жалоб – и то хорошо. А органы местного самоуправления перед федеральными властями просят субвенции – у нас низкая платежеспособность населения, предприятия ЖКХ умирают. Как они используют полученные субвенции - тоже по большому счету никто с них не спрашивает (пока, конечно, какая-нибудь громкая авария не случится, либо перебои с отоплением начнутся или судебный процесс).
Существующее положение вещей как ни странно выгодно и потребителям услуг ЖКХ, то есть населению. Ведь при существующей системе у органов местного самоуправления существуют практически ничем не ограниченные полномочия по регулированию (читай снижению) тарифов, чем они и пользуются. Но в отсутствии контроля за фактическим использованием запланированных денежных средств, они используются далеко не всегда, мягко говоря, эффективно. Уровень воровства не изменяется пропорционально росту тарифа. Скорее всего, что как при 10 руб., так при 5 руб. например, за 1 кв. метр обслуживаемой жилой площади, как воровали 20 коп., так и будут воровать.
Но это выгодность и стабильность такой противоречивой конструкции лишь на первый взгляд. При отсутствии контроля хронически недофинансируется такая важная статья в данной отрасли как ремонт основных производственных фондов: сетей, котлов, насосов и т.д. Статья «расходы на ремонт» финансируется на большинстве предприятиях ЖКХ по остаточному принципу. Прибавим сюда еще низкий коэффициент обновляемости основных производственных фондов, которые на 60-80 % изношены и получим, что через 5-10 лет (может и раньше) пойдут аварии за аварией. И из такой ситуацией только лишь тарифной политикой не вылезешь – нужны будут мощные вливания внешних источников: бюджета либо кредитов, лучше международных.
Экспертиза тарифов конечно далеко не панацея в излечении такой тяжелобольной отрасли, как жилищно-коммунальное хозяйство России. Но она, как необходимая процедура в ценообразовании, может сыграть значительную роль в упорядочении хаоса, который сейчас сложился в системе ценообразования ЖКХ.
Андрей Викторович Комаров
Директор АКФ «ЦФО»